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　　北京大学行政管理考研成功学员笔记：

政府，市场与公共政策的关系分析

（育明教育注：本章无疑是考试的重中之重）

　　1.本章考察的是政府与市场的关系，并主要以经济学的理论为依据。具体来说，就是依据传统的微观，宏观经济学对市场失灵问题的分析以及公共选择理论对政府失灵问题的分析。然后将市场失灵和政府失灵结合在一起，就得到了一个有关政府角色定位的基本理论框架。（得到这个框架之后，后面第三章事实上是在用系统论的观点来分析这个框架中的各个要素，再接着开始了公共政策实际过程，也就是政策过程的生命周期）

　　第一节：社会问题及其解决途径

　　一、社会问题的认定与价值标准

　　社会问题的认定：无论是要研究还是要解决社会问题，都需要先对社会问题进行认定。这种认定包括事实分析和价值分析，前者是确定社会问题的各种事实，后者是依据相关联的价值标准进行评判（也就是说认定本身就包含事实认定和价值认定）

　　社会问题认定过程中的所使用的价值标准：（因此叫做社会价值标准）李永军在这里主要选取了三种价值标准来写：社会福利；效率；

　　1. 从个人角度讲，福利是个体从消费各种私人或公共的物品中获得的幸福感。公共政策目标自然就是增进社会福利最大化，以尽可能地达到满意状态了。

　　2.这里提到了分散的个人福利如何加总为社会福利的问题。也就是两种社会福利标准，一种简单加总，一种是权重加总，采取不同的权数组合自然就得出不同的社会福利状况，从而会影响对社会福利的认定，也就是影响对政策问题的认定了。

　　效率：

　　1.生活中的效率是指投入产出比例关系，也就是生产效率。而经济学中所说的效率实际上就是指帕累托改进。

　　2.经济效率的概念又是一种对福利加总困难的一种折衷，因为无论采取哪种社会福利标准，帕累托改进带来的经济效率提高总是社会福利提高的基础。

　　3.经济效率的概念是上也包含了生产效率的概念，因为如果一种生产方式没有实现生产效率，那么它必然缺乏经济效率。反过来，如果已经达到了帕累托最优状态（实现了经济效率），那么也就没有生产效率提高的可能了。

　　4.除了投入产出所描述的生产效率外，经济效率还包含了更高层次的配置效率，即通过资源在各种物品和服务之间的分配以及物品和服务在社会成员之间的分配效率。事实上，，广义的配置效率包含生产效率，因为只有通过合理的配置才有可能达到投入产出的效率化，也就是说，广义的配置效率就等于经济效率了。

　　公平

　　公平的概念实际上更复杂而且难以把握，因为无法对人们所处的条件是否相同作出判断，也无法寻求单一的公平的判断标准，无论是绝对的公平也好，相对的公平也好都不完善并且存在争论。

　　关于效率与公平的问题，可以单独参阅这方面的文章。

　　二、社会问题的解决途径

　　不同的途径在不同性质的问题中发挥着不同的作用。对同样的问题，不同的途径也会有不同的分工。

　　作为非正式部门的社区

　　1.定义：本书说社区是我们解决问题的最基本途径，那是因为离我们最近的就是社区。如果抛开人们对社区定义的争论不讲，我们可以把社区定义为：社区是个体之间通过各种途径形成各种非正式的，但又非常紧密的关系的区域。传统意义上的社区往往是指邻里的空间概念，当然现代社会也出现了虚拟社区。

　　2.特点：社区与其他三个部门相比，最大的特点就在于它的非正式性，如不需要正式程序，没有正式组织，游离于政府管制之外，所以也被称作是“第四部门”

　　3.一般而言，经济与社会发展状况越是滞后，社区在解决社会问题时所发挥的作用越大（那时当然啊，其他的途径都不发达嘛）

　　除了社区之外，其他三个都是正式部门，三个正式部门特点的概括都是从同样的四个角度：提供什么？什

　　么性质的组织？是否盈利？什么方式？

　　1.政府：一般称为第一部门，主要特点是：

　　它是社会公共物品的主要提供者；有一些正式的公共机构组成；在提供物品或服务时一般并不以营利为目的；通过合法的行使强制力来达到自己的目标

　　2.市场：一般称为第二部门，主要特点是：

　　现代社会中私人物品的主要提供者；由各种正式的私人组织组成；以营利为目的；分散决策和基于互利的资助交易是市场提供物品或服务的主要模式

　　3.第三部门：除社区，政府，市场之外余下的各种机构或组织，主要特点

　　可能提供私人物品，也可能是公共物品；由正式的组织构成，但可能是公共组织，也可能是私人组织；

　　一般不以盈利为目标；它的活动往往依靠在人们自愿地提供各种资源并进行自愿的合作来解决问题，所以也被称为“志愿部门”

　　第二节：市场失灵、政府失灵和志愿失灵

　　一、社区的优势和缺陷

　　优势：

　　1. 信息优势：范围较小，以紧密的人际关系为基础，信息可以充分地在社区内传播

　　2.激励充分：处于社区内部的个体更容易将有关本社区的各种社会问题看成与自己相关的事情，从而积极地参与到问题的解决当中，在其他途径中，这一点就较为困难。

　　3. 有利于社会资本的提高：各种有利的社会价值会得以形成和提高

　　4. 具有较好的回应性：同时回应的时间间隔也会有效地缩短

　　5.对财政资金的依赖程度较小：社区途径主要依赖民间资金，虽然政府也会给予一定的补贴，但依赖程度较小

　　缺陷：两点：一是范围较小；二是其非正式性成为社区从外部获得资源的障碍。所以社区解决社会问题的规模较小，通常只是作为辅助手段

　　二、市场途径的优势和缺陷

　　优势

　　市场的优势一句话就是其解决问题的效率。具体包括

　　1.通过分工和专业化生产促进投入产出效率：市场交易推动社会分工；社会分工推动专业化；专业化促使现代工业生产体系诞生，三者加在一起极大地促进效率

　　分工和专业化有利于效率的原因：一是利于技术和生产知识的积累；二是规模效益

　　2.通过为个体提供充分激励来提高投入产出效率：市场参与者按照市场经济原则来获得报酬；市场能够有效地评价各个参与者的绩效和贡献

　　3.通过对社会成员的需求进行评估来保证资源配置效率的实现：市场可以有效通过产品需求量，社会成员愿意支付的价格等（价格机制）来表现社会成员的偏好，从而按照这个偏好去配置资源

　　缺陷：市场失灵主要来源于两点：（易研教育注：记得是两点，包括公平，在答题时不要把第二点忘了，垄断，公共物品，外部性和信息不对称都是市场在效率上的缺陷）一是市场本身的不完美，而是市场在公平问题上的缺陷，在某些价值实现上的缺陷，而从市场本身的不完美带来的效率损失这个角度看，它的缺陷可以概括为：

　　垄断；公共物品；外部性；信息不对称关于公平问题的缺陷，正如公共行政学书中那段话所说的那样：如果一切都交给自由竞争的市场来处理，那么持续的累积效应会使得原先占有优势的主体越来越扩大??

　　垄断：

　　1. 定义是市场的参与者具有了影响市场机制发挥作用的力量，主要是指具有了影响市场价格的力量

　　2.垄断的原因：制度方面：一些制度安排使得少数个体（企业甚至个人）独占某些资源或权利，比如，政府在市场准入方面的限制

　　技术方面的原因：大范围的规模经济

　　3.垄断带来效率损失的原因：一旦少数参与者具有了影响价格的能力，那么价格机制反映社会成员偏好的功能就会削弱；垄断者谋取垄断利益的行为最终导致资源配置效率的缺失；最后，垄断利润降低了企业改进管理，提高经营效率的必要性，从而影响投入产出效率的提高

　　公共物品：

　　1. 定义：公共物品是指或多或少地具有排他性和竞争性的物品

　　2.搭便车和过度消费：由于个体很难向那些消费这些物品的其他个体收取由提供这些物品而应当获得的合理补偿，所以一方面大多数人可能会选择等待别人提供公共物品而享受无成本消费的机会，也就是搭便车，从而导致公共物品无法被生产出来或者是生产不够，另一方面，那些已经被生产出来的公共物品也存在被过度消费的可能。而这两者都是市场机制无法解决的，它们对社会福利都是损失。

　　外部性

　　1.定义：存在于市场之外不受市场机制调节的活动或影响，本质是市场缺失。进一步地，如果某种在市场内部的活动，其作用和范围有一部分超出了市场机制的影响和控制，也就是延伸到了市场的外部，也就是造成了外部效应

　　2.原因：市场保证效率的原因就是依靠价格机制和市场原则使每一个参与者承担相应的成本并获得相应的收益，当出现了不受市场调节的活动或影响时，配置效率自然也就无法实现了

　　3.建立市场的前提：产权明晰；交易成本低（比如，交易对象能够测量）；不存在搭便车的可能性信息不对称

　　1.定义：简单地说，信息不对称就是指市场的参与各方在掌握对市场交易具有重要性的信息的量和质上出现了差异

　　2. 信息优势的一方往往会利用信息谋求利益从而使信息劣势方的利益可能遭到损害

　　3. 信息不对称的原因：获取信息需要成本

　　4.信息不对称的后果：市场竞争可以达成帕累托效率——作为其基础之一，市场需求能够反映消费者对商品价值的判断和偏好，而信息不对称阻碍了这一点，例如社会在某种产品上的资源配置会超过理想的水平

　　5.信息不对称条件下的博弈行为

　　逆向选择：旧车市场的例子；信贷配给的例子；医疗保险的例子

　　道德风险：汽车保险的赔偿额度

　　逆向选择、道德风险的结果：阻碍了有利的市场交易

　　三、政府途径的优势和缺陷

　　政府的优势集中体现在两个方面：一个是权威的广泛性；一个是合法地使用强制力，具体地：

　　优势：

　　1. 能有效地克服“搭便车”现象，从而获得足够的资源支持

　　2. 合法的强制力可以减少集体行动的协调成本，提高效率

　　3. 广泛的权威比其他组织的行动更有可能影响到广泛的区域和群体

　　4.补充：在解决公平问题上比市场具有优势

　　缺陷：主要体现在三个方面：集体行动；寻租；低效率

　　1.作为一种加总社会中所有个体的意见的途径，政府是不完美的

　　政府为了要解决社会问题，就必须明确能够带来效率的社会偏好，把个体偏好加总为社会偏好再进决策，但显然这种加总由于民主投票模式的基本缺陷而很难做到：投票往往是高成本、低效率的，而且任何投票过程都可能存在本质性缺陷，都潜在地具有被操纵的可能性。阿罗不可能定理说明我们在集体行动中无论采用何种加总方式个体意见都是存在缺陷的

　　2.政府的决策者未必会自动选择对社会福利有益的政策，而是陷入自身利益的陷阱

　　１、由于决策最终往往是少数人做出的，如果缺乏完善的监督，就会出现决策者为了少数人的利益而忽视甚至损害多数人利益的可能性

　　２、李永军从有效监督的供给不足来解释寻租问题，而不是着眼于被监督者的自利行为。从经济学角度讲，由于监督者不能从监督的成果中获得与所付出的成本一样的收益，所以就会出现搭便车现象，从而导致社会监督的“供给不足”

　　3、而由于供给不足使人们获得的收入被称为租金，定义：政府运用自己的垄断性权利而影响某种物品或服务的稀缺性而获得收入的活动就叫做“寻租”

　　4、政府外的利益集团是寻租活动的主要推动者，并依赖于政府与利益集团之间的密切关系

　　5、（易研教育注：李永军从纯经济学的成本收益分析来看待寻租）：寻租活动带来的收益是集中的，分配给少数的利益集团和政府官员，而寻租的成本则由分散的社会成员进行承担，而分散后的由社会成员承担的成本可能小于社会成员为防止寻租活动进行监督的成本，加上搭便车的存在，社会很难消除寻租活动的发

　　生

　　６、实际上我不得不说的是，寻租问题当然不简单地是个经济学的成本收益分析问题，换句话说即使是搭便车的现象得到解决，社会愿意为监督寻租而付出成本，也不见得这种监督就是有效的，政府的垄断权力以及广泛存在的信息不对称，加上整个行政部门自身的种种特殊性（这在公共行政学中有较多的论述）等等都有可能导致监督的无效，所以无论哪种监督都存在致命的缺陷。

　　3.官僚机构的低效率

　　与企业相比，行政机构的低效率的原因主要有 1、行政机构的绩效评估非常困难，（公共行政学对这一点有专门的论述：垄断；产品的特性；生产方式的特性）往往缺乏监督和激励行政机构改进效率的手段报酬机制和激励机制总要和绩效联系起来，而对于绩效评估困难的机构来说，这种机制就很难建立了，相反，对于企业而言，最好的绩效评估手段就是市场了

　　2、缺乏竞争：行政机构能否生存下去并不依赖于它在竞争中的获胜

　　3、与企业人力资源系统相比，行政机构的公务员体制往往比较僵化，从而制约了行政机构的活力由于缺乏有效的竞争机制和绩效评估的困难，就必须对公务员系统的行为规范作更多的规定，所以制约了行政机构的活力。（可是公务员体制的僵化跟官僚制的特征是结合在一起的，有没有绩效评估其实都很难不僵化）

　　4. 政府失灵的其他方面：缺乏少数利益保护机制；地方利益与全局利益的冲突；政治周期的影响等等

　　5.我要说的是，这里关于政府失灵的阐述还是从经济学的传统理论中的结论出发的，恰恰忽略了一个重要的方面：政府能力。这一点我们在公共行政学中有更多的论述，而且事实上在实践中它的重要性比上述任何一个方面都有可能更为重要。或者说，即使上述的缺陷都得到解决，政府也并不是完美的，相反，政府最大的缺陷可能在于它有效地解决社会问题的能力是不足的，这种能力可以被简单概括为正确地制定和有效地执行公共政策的能力。因为一方面政府的资源虽然广泛但也是有限的，政府行为虽然庞大但也是有限度的，另一方面是政府的强制方式可能不适合解决一些特定领域的问题，所以才需要其他的途径。我们可以看到，似乎经济学论述政府缺陷的主要目的并不在于寻求完善政府行为的方案，而是为了论证政府干预的危害性进而阐述自由市场的原则。

　　四、第三部门途径的优势和缺陷

　　与社区相比，第三部门具有相对较大的活动范围和解决问题的能力。作为正式组织，它获取外部资源的能力就比社区大，并且由于不依赖于特定的人际关系，所以在选择成员及服务对象上都具有较大的空间与政府相比，第三部门具有较小的垄断性和相对较大的竞争性。第三部门不可能像政府那样在提供公共物品时拥有垄断权力，而且要面临一定的竞争，这两点可以使其避免政府的缺乏激励和创新的弊端与政府相比，第三部门对个性化需求具有较好的回应性：由于规模较小，所以较为灵活，可以对小群体做出特殊的安排

　　其他方面的优势（如与市场相比的优势）：可能对一些有益的社会价值的形成（如公平，慈善）和提高做出贡献，并最终对社会资本的形成和增进做出贡献。

　　缺陷（第三部门的缺陷被概括为“志愿失灵”）

　　与政府相比，单纯依靠第三部门不能提供足够数量的公共产品或服务。由于存在搭便车的问题，第三部门往往不能获得足够的资源，并且在地域上和时间上都表现出差别，在富裕地区和经济发达时，能力就强，反之就弱。这与社区是正好相反的与政府途径不同，第三部门所提供的志愿服务在分布上可能不平衡：组织自身和其捐助者往往会根据自己的偏好将服务对象限定在特定的人群上（可是任何一种途径都会存在这种不平衡，政府在解决公平问题上可能相对最好）

　　很可能因受捐助者过多的影响而将家长制作风带入其服务中，这与志愿组织本身的志愿性是相违背的在吸引优秀人才上具有困难：因为所掌握的资源有限

　　第三节：政府角色与公共政策

　　为什么对政府角色定位会有争论？

　　李永军认为存在这种争论的原因可能有两个：

　　一是我们对各种问题及决途径的认识有待深入：主要是事实层面，还需要获取更多地关于各种途径的特征，优势和缺陷的事实

　　二是争论各方在选择价值标准方面：价值层面的争论不可能通过进一步的研究来获得解决。而且价值争论总会影响人们对事实信息的加工和理解，当事实与理论和理念不相符合时，遭到唾弃的往往是事实。（如政府干预与自由市场的理念相悖，即使在大萧条时期，自由主义的学者仍然会坚持自由市场而反对政府干预，把经济发展的问题还是归结到政府干预错误的身上）所以，从这个角度看，第一点也是不可能实现的。关于政府与其他部门关系的类型划分虽然难有统一的价值标准，不同的社会问题的性质的不同也会有影响，但是总的来说政府与其他部门的关系还是可以划分为：替代型和补充型

　　替代型：也就是说根据不同部门解决社会问题的优势和缺陷进行有效的分工，在各自擅长的领域发生作用。

　　那么，凡是在其他部门不能很好地发挥作用，而政府发挥作用时所表现出来的缺陷又不是非常突出的地方，

　　应当是政府发挥作用的地方

　　补充型：简单地说就是合作型，在解决同一社会问题时政府与其他部门进行合作共同发挥作用。如政府与市场的合作：政府帮助制定市场规则；政府与 NGO 的合作：NGO 具体实施项目，政府帮助其缓解资金压力关于政府角色定位和公共政策作用范围的一些事实全球的公共政策变现出一些共同的趋势：市场化趋势；第三部门作用增强；社区角色变迁

　　１、市场化趋势

　　定义：市场化趋势是指政府通过全面的改革来建立或深化市场在解决社会问题过程功能中所发挥的作用（这个定义是从公共服务的市场化角度来看的，就是更多地发挥市场在提供公公共物品和服务中的作用，使公共服务主体多元化，没有涉及或者说至少没有明确涉及有关政府内部管理的市场化，当然这也是根据整本书的论述来的，如果想要更多更富的关于市场化概念的解释，可以参看句华老师的书）

　　２、第三部门发挥越来越重要的作用

　　第三部门数量急剧增长；越来越多地对立承担许多社会职能；政府也越来越强调与第三部门的伙伴关系

　　３、社区角色的变迁

　　一方面，正式部门不断地取代非正式部门，政府，市场和第三部门都在侵蚀社区

　　另一方面，全球都在实践中强调社区的重要性，包括与社区的合作

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